SENTENCIA INTERLOCUTORIA NÚMERO: Veinticinco San Fernando del Valle de Catamarca, 19 de marzo de 2021 Y VISTOS: Estos autos Corte Nº 011/2020 "BELLAVIA, Josefina y Otros c/ ESTADO PROVINCIAL (PODER JUDICIAL DE LA PCIA. DE CATAMARCA) s/ Acción Contencioso Administrativa, y- - - - - - - - - - - - - - - - - - CONSIDERANDO: Voto del Dr. Figueroa Vicario (en disidencia): 1.- Que a fs. 42/60 y vta. comparecen los actores Sres. Josefina Bellavia, Julio Cesar Ortega, Rene Marcelo Moreno, Mario José Antonio Lobos, Cesar Omar Del Pino, Jose Leandro Martínez, Gladis Cecilia Falcón, Miriam Laura Lencina, Aníbal Marcelo Buenader, Marina Delicia Acevedo y María del Pilar Moya, por intermedio de letrado apoderado, y promueven acción contencioso administrativa de plena jurisdicción en contra del Estado Provincial (Poder Judicial de Catamarca). Persiguen se deje sin efecto la denegatoria tácita al reclamo previo efectuado con fecha 09/05/2019 (fs.16/33 y vta.) al Presidente de la Corte de Justicia de la Provincia de Catamarca, en el que requieren la aplicación de la ley de porcentualidad o enganche -Ley Nº 4016- y de su ratificatoria ley provincial Nº 4076 y con ello, el reconocimiento y consecuente pago de las diferencias de haberes adeudados conforme la legislación mencionada, desde dos años anteriores a la presentación de dicho reclamo -09/05/2019- hasta la fecha del efectivo pago, con mas intereses -tasa activa para préstamos del Banco de la Nación Argentina-.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - Reseñan los antecedentes fácticos de la cuestión traída a conocimiento del Tribunal, argumentan acerca de la ilegitimidad y arbitrariedad de los actos que cuestionan, todo conforme a las razones que exponen. Justifican el agotamiento de la vía administrativa previa, al manifestar que ante el silencio de la administración respecto del reclamo formulado el 09/05/2019, solicitan pronto despacho con fecha 07/10/2019 (fs. 34), el que incontestado luego de transcurridos los plazos legales, entienden agotada la vía administrativa y habilitan la vía judicial con la presente demanda. Ofrecen prueba, hacen reserva del caso federal y de accionar ante tribunales internacionlaes. Peticionan en definitiva, se haga lugar a la demanda, con costas.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - Que a fs. 62 se otorga participación procesal y una vez integrado el Tribunal, se ordena correr vista al Ministerio Público a fin de que se pronuncie acerca de la jurisdicción y competencia del mismo para entender en autos, cuyo dictamen obra a fs. 82 y vta. en sentido afirmativo. A fs. 83 se dicta proveído que ordena autos para resolver, el que firme queda la causa en estado de emitir pronunciamiento acerca de la admisibilidad formal de la acción instaurada.- - 2- Que conforme al estado procesal de la causa corresponde que esta Corte de Justicia emita pronunciamiento en orden a lo normado por el art. 3 del CCA referido a si la cuestión traída a su conocimiento corresponde prima facie a su jurisdicción y competencia.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - Que ello implica la verificación de que si el escrito postulatorio satisface las condiciones de admisibilidad de la demanda previstas en el Código Procesal Civil y Comercial de aplicación supletoria por imperio del art. 74 del CCA, además de los requisitos específicos de las acciones ordinarias contempladas en el Código Contencioso Administrativo, que constituyen presupuestos de admisibilidad de la demanda y que son procesales y extrínsecos, por oposición a los presupuestos sustanciales e intrínsecos de procedibilidad de la acción.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - En ese orden, en el escrito de inicio deben tenerse por satisfechas las exigencias procesales extrínsecas de la demanda. Además, la causa corresponde a la jurisdicción de este Alto Tribunal por implicar materia contencioso administrativa en los términos del art. 204 de la Constitución Provincial y art. 1 del Código Contencioso Administrativo, es iniciada por particulares, ante la denegatoria tácita de la Administración, que hipotéticamente vulneraría sus derechos de carácter administrativo establecidos por disposiciones preexistentes.- - - - - - - - - - - - - - - - - - Corte Nº 011/2020 Que conforme a lo dispuesto en los arts. 5, 6 y 7 de la Ley 2403, que determinan la competencia del Tribunal, se exige la preparación de la vía contencioso administrativa, tendiente a la acreditación del agotamiento de la vía administrativa previa a la interposición de la acción jurisdiccional, consistente en: la reclamación administrativa previa, decisión definitiva de la autoridad administrativa de última instancia que cause estado y habilitación de la instancia jurisdiccional en tiempo oportuno.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - Que, la verificación de estos presupuestos se impone al Tribunal como un imperativo de orden constitucional y como un mecanismo de orden público, por el que se otorga a un poder del Estado el deber y no la facultad de constatar el cumplimiento de las exigencias que la ley prescribe para que pueda juzgar a otro poder del Estado. Avocados a su control se advierte que los administrados han instado la jurisdicción revisora de este Tribunal sin cumplir con los extremos impuestos por el código de rito. En efecto, no se encuentra satisfecha la exigencia prevista en el art. 1 del CCA, por falta de acreditación de la decisión definitiva de la autoridad administrativa de ultima instancia, que cause estado, ya que excedido el plazo legal para que la administración se pronuncie sobre el reclamo administrativo interpuesto, los actores plantean pronto despacho el 07/10/2019 (fs. 34) y el 04/03/2020, ante el silencio, promueven demanda judicial, es decir, omiten interponer recurso de reconsideración, exigencia de carácter ineludible para el agotamiento de la vía administrativa, lo que inexorablemente conduce a declarar inadmisible la demanda, por hallarse inhabilitada esta Corte de Justicia para decir el derecho, ergo, le falta la iuris dictio para pronunciarse en la causa, con costas. - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -Voto de los Dres. Cáceres y Sesto de Leiva: Adhiero a la relación de causa efectuada por el Ministro del primer voto pero disiento con la conclusión arribada y, por ende, con su interpretación respecto al silencio de la Administración Pública y el agotamiento de la vía administrativa.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - En nuestro ordenamiento positivo, el art. 25 de la Ley de Procedimientos Administrativos, al tratar el acto administrativo en general, en su segunda parte establece: "El silencio de por sí, es tan solo una conducta administrativa inexpresiva, únicamente cuando el orden normativo expresamente dispone que ante el silencio del órgano, transcurrido cierto plazo, se considerará que la petición ha sido denegada o aceptada, el silencio vale como acto administrativo".- De ello se extrae que la técnica del silencio constituye una presunción legal establecida a favor de los particulares, de la que no puede valerse la administración para eximirse de su deber de pronunciarse. Mucho menos cuando, como en el caso de autos, la “administración” es el Poder Judicial, encargado de garantizar el derecho de acceso a la jurisdicción. Es que sería una injusta carga para el particular “permitir que la administración, sin ninguna razón venza dos veces: primero no resolviendo nada; segundo haciendo caducar el recurso” (Fiorini, Bartolomé, ¿Qué es el contencioso?, Págs. 275-276). - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - Concretamente, es una sanción para la administración, pues su dilación, lejos de beneficiarla, la coloca ante el hecho consumado de una resolución ficta que habilita la vía judicial.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - Tomando en consideración que nuestro código fue redactado por el destacado jurista cordobés, Dr. Jesús Abad Hernando, por entonces profesor de la Universidad Nacional de Córdoba, me veo obligado a citar un fallo del Tribunal Superior de aquella provincia: “El "silencio" de la administración debe ser conceptuado como un verdadero "hecho" al cual la ley le otorga efectos jurídicos, o como una ficción legal que tiene efectos procesales, o como un arbitrio técnico concebido por el legislador para posibilitar el acceso a la jurisdicción, cuando media inactividad de la administración, y no debe ser aprehendido como un acto administrativo denegatorio expreso, puesto que ello conduce a desnaturalizar el presupuesto del agotamiento de la vía administrativa” (TSJ de Córdoba, sala contencioso administrativa, 05/04/1999, en autos “Fhase S.R.L. y otra v. I.P.V. s/ Corte Nº 011/2020 Plena jurisdicción s/ Recurso directo (Hoy Casación)”, cita online: https://www.justiciacordoba.gob.ar/consultafallosnet/Pages/Preview.aspx?Id=98161035). - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - En igual sentido se ha pronunciado la doctrina más prestigiosa en la materia, como el tratadista Tomás Hutchinson, quién nos enseña que el silencio comporta la ausencia de toda actividad volitiva, ante la cual no son admisibles procesos interpretativos tendientes a averiguar el sentido de una voluntad que no existe ya que es sólo en el marco de una "inactividad formal" de la administración que la ley atribuye a dicha pasividad un alcance denegatorio de las peticiones del particular, permitiéndole así agotar esa vía y acceder entonces a la revisión judicial (Tomás Hutchinson, "Régimen de Procedimientos Administrativos", págs. 88/89, Ed. Astrea).- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - Asimismo, Agustín Gordillo, quién analizó específicamente el tema en cuestión, tiene dicho que el recurso de reconsideración no procede contra el mero silencio de la administración, porque en ausencia de norma expresa, es conducta inexpresiva. Dejando claro que, a diferencia de otros medios de impugnación, “no existen normas que autoricen a dar por denegada una petición o reclamo con el alcance de hacer procedente el recurso de reconsideración contra dicha denegación tácita. Lo que las normas establecen es un mecanismo que permite continuar con otras vías de impugnación, si el particular lo desea, pero no parece estar contemplado que ante el silencio se pueda insistir nuevamente con una reconsideración. Ello equivaldría a pedir reconsideración de una medida ya reconsiderada, lo que de antaño no se admite por evidentes razones prácticas” (Gordillo, Agustín, “Tratado de derecho administrativo”, T. 4, Págs. 450/451 y sus citas a pie de página).- - - - - - - - -- - -- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - La Corte Suprema de Justicia de la Nación ha zanjado la diferencia que existía en la doctrina sobre el particular, dejando sin efecto, en numerosas oportunidades, fallos de superiores tribunales provinciales que exigían la interposición del recurso de revocatoria o reconsideración para habilitar la instancia judicial, al considerar que se incurre en un injustificado rigor formal incompatible con el derecho de defensa y lesivo del principio de tutela efectiva (Fallos: 311:2082; criterio reiterado en Fallos: 312:767, 1168, 1306 y 1908; 313:326 y 318:315), más aún cuando la exigencia no es contra un acto expreso, sino contra el silencio negativo.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - En ese orden de ideas, debo expresar que Este alto cuerpo, en un fallo dictado en el siglo pasado, ha aclarado todo lo pertinente sobre el particular. En primer lugar, que estamos ante una vía reclamativa o reparatoria y no el sistema de recursos llamada recursiva o impugnatoria. “Así también estimo o mejor dicho me pregunto si el reclamo administrativo implica lo mismo que impugnación administrativa por recurso formal, que desde ya aclaro que a mi juicio son cuestiones distintas.” (del voto del Dr. Oviedo en CJCatamarca, 05/11/1997 en autos” Zavaleta, Armando c. Provincia de Catamarca”). - - - - - - - - - - - - - - - - - - - En el mismo fallo el Dr. Díaz dijo: “(…) las consideraciones que pudieran hacerse en torno al agotamiento de la vía administrativa mediante la obligatoria disposición del recurso de reconsideración es una cuestión de exposición y análisis siempre y cuando la inactividad jurisdiccional administrativa por el lapso determinado por la ley genera la presunción denegatoria. Ello así, porque la no resolución expresa o denegatoria tácita, resulta suficiente para motivar y justificar la ocurrencia del administrado por ante los estrados judiciales, pero no para proveer agravios concretos y puntuales que puedan expresarse como sustentadores de un recurso de reconsideración”. En este orden de ideas, resulta imprescindible señalar que en el tan citado precedente “Electroingeniería S.A. c/ Dirección de Energía de Catamarca”, el más Alto Tribunal de la Nación declaró arbitraria la sentencia que le imponía al administrado una actividad recursiva innecesaria ante el silencio de la administración. En efecto, en el dictamen de la Procuración General, que al momento de fallar la Corte hace suyo, se dispuso que: “Tal modo de razonar implicó, por un lado, privar a la actora de su derecho a obtener una decisión expresa Corte Nº 011/2020 a su pedido y, por el otro, vaciar de efectos jurídicos al "pronto despacho", todo ello sin norma legal expresa que lo disponga. Es oportuno recordar que la denegación por silencio es una herramienta que utiliza el ordenamiento para que el particular pueda accionar judicialmente ante el incumplimiento de la administración, pero en modo alguno transforma ese silencio en una manifestación de voluntad, simplemente porque aquélla nada hace ni dice, sino que, sencillamente, no actúa, es decir, deja transcurrir el plazo sin resolver. En esta situación, constituye una exigencia desmedida y violatoria del derecho de defensa, pretender que el particular esté obligado a considerar denegada su petición por el solo vencimiento del plazo, toda vez que el silencio es un derecho que le asiste para paliar la omisión administrativa y no constituye una carga que se le imponga y cuya inobservancia revierta en su perjuicio, agravando el daño ocasionado por el incumplimiento de la administración” (CSJN, “Electroingeniería S.A. c/ Dirección de Energía de Catamarca”, 03/04/2001). - -- - - - - - - - - - -- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - Además, la Corte ha sido contundente en el análisis del Código de Procedimientos Administrativos de la provincia, demostrando que el silencio de la administración agota la vía administrativa y, por lo tanto, habilita la revisión judicial: “Confirma, mi parecer, no sólo la inclusión de dicha norma, identificada como Sección VI, en el Capítulo II, "De los Recursos", del Título VII del Código de Procedimientos Administrativos provincial, sino la interpretación que surge de la lectura de los claros términos en que está redactada, en la medida que dispone: "el administrado, en cualquier estado del trámite de su impugnación administrativa por recurso formal, podrá considerar que se ha agotado la vía administrativa por denegación tácita, quedándole expedita la vía contencioso administrativa, una vez transcurridos noventa días corridos contados desde la interposición de la reclamación que significa dicho recurso..."; sin olvidar que "la primera fuente de interpretación de la ley es su letra, de la que no cabe prescindir" (CSJN, fallo cit.).- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - En consecuencia, el camino está claramente señalado por lo que optar por otro rumbo, entrañaría dictar un fallo fácilmente revocable por la Corte de Justicia de la Nación.- - - - - - -- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - No obstante, lo expuesto hasta aquí, no implica que el particular, ante el silencio de la administración, no pueda exigir su pronunciamiento expreso sino que, transcurrido el tiempo en que la administración debió resolver, puede optar: a) por urgir en sede administrativa o por vía judicial una decisión expresa sobre su derecho o, b) como, en el caso, tener por configurado el silencio habilitante de la instancia judicial. Para ello, resulta irrelevante si se encontraba en la vía reclamativa/reparatoria o en la vía recursiva/impugnatoria.- - - - - - - - - - - - - - Analizadas las constancias de autos, surge que la parte actora interpuso reclamo administrativo con fecha 09/05/19 ante la autoridad de última instancia (fs. 16/33vta.). Posteriormente, ante el silencio de la administración, habilita competencia al interponer pedido de pronto despacho, con fecha 07/10/19 (fs. 34), feneciendo el plazo de sesenta días corridos (art. 118 LPA) el 07/12/19; por lo que los veinte días hábiles para ocurrir ante el órgano jurisdiccional (art. 7 CCA) se cumplieron el 10/02/2020.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - Ahora bien, conforme lo tiene dicho el más Alto Tribunal de la Nación, este plazo solo rige cuando el reclamo es resuelto expresamente en contra del interesado, es decir cuando hay resolución denegatoria, más no cuando se produce el silencio de la administración y no existe acto expreso ya que, en ese supuesto, puede iniciar la demanda en cualquier momento, sin perjuicio de lo que corresponda en materia de prescripción (CSJN, “Biosystems S.A. c/ E.N. – Mº S- Hospital Posadas s/ contrato administrativo”, LL 05/03/14, AR/JUR/145/2014. En igual sentido, TSJ de Santa Cruz, “TDF S.A. c/ Municipalidad de Caleta Olivia”, 02/07/10, AR/JUR/43936/2010, LL online y doctrina de la SC de Bs. As., B. 61558, 6-VI-2005).- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - En efecto, considero razonable y justo, siguiendo los lineamientos de la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación en Corte Nº 011/2020 materia de silencio de la administración, arribar a esta solución, respetando de tal modo el principio procesal de la tutela judicial efectiva, a efectos de no incurrir en un injustificado rigor formal, y de conformidad al principio in dubio pro actione (arts. 18 y 33 C.N.; art. XVIII Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre; art. 8 Declaración Universal de los Derechos Humanos; arts. 8 y 25 Convención Americana sobre Derechos Humanos y arts. 3 y 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos), garantizando el derecho constitucional de acceso a la justicia. Todos ellos rectores en la materia, haciendo jugar a favor del particular la figura instituida del silencio administrativo en la presente causa, teniendo en consecuencia por articulada en tiempo propio la acción.- Voto del Dr. Cippitelli: Ante las disímiles apreciaciones expuestas por mis pares referido al examen de admisibilidad de la presente causa, me adhiero a la solución propuesta en los votos que en el orden me preceden en el estricto sentido que, "...corresponde declarar la admisibilidad prima facie de la acción entablada".- - - - - - En esa inteligencia, la declaración de admisibilidad a "prima facie", no causa estado. Al no adquirir el carácter de definitiva la resolución, y conforme criterio que siempre sostuvo esta Corte y por mi parte mantengo, nada impide que en la oportunidad de dictar sentencia se verifique nuevamente con mayor detenimiento los recaudos formales de la acción y los cuales, que ahora aparentan a simple vista cumplidos, sean en la etapa procesal posterior observados y en tal caso rectificada la declaración de admisibilidad. Es mi voto - - - - - - - - - - - - - Voto de la Dra. Azar: Vienen estos autos a despacho para que me expida sobre la admisibilidad prima facie de la acción entablada. Que, si bien la suerte de la resolución ya se encuentra decidida en virtud de la adhesión que efectúa el Ministro que antecede, he de decir que luego de una detenida y concienzuda lectura del voto del Dr. Cáceres, no puede menos que adherir a la solución que propone, por ajustarse plenamente a las constancias de la causa en relación a la doctrina y jurisprudencia citada. Por lo antes expuesto voto integramente como lo hace El. Es mi voto.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - Por todo lo expuesto, doctrina y jurisprudencia citada y oído el Procurador General Subrogante, corresponde declarar la admisibilidad prima facie de la acción entablada, sin perjuicio de que su procedencia sustancial sea merituada en el momento procesal oportuno, por mayoría de votos.-- - - - - - - - - - - - - - - - - - - LA CORTE DE JUSTICIA DE CATAMARCA (con disidencia del Dr. Figueroa Vicario) RESUELVE: 1) Declarar prima facie la jurisdicción y competencia del Tribunal para entender en autos.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 2) Protocolícese y Notifíquese.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - Fdo.: Dres. Carlos Miguel Figueroa Vicario (Presidente en disidencia), José Ricardo Cáceres (Ministro), Luis Raúl Cippitelli (Ministro), Amelia del Valle Sesto de Leiva (Ministro), Maria Alejandra Azar (Ministro Subrogante).. Ante mi: Dra. Maria Margarita Ryser (Secretaria - Corte de Justicial).- - - - - - - - - - - - - -- - - - - - - - - - - ---- - - - - - - - - - - - - - - - - -- - - - - - - - - - - -- - - - - - - -